如果特朗普尼克斯伊朗核武协议,国会应该怎么做?

时间:2019-06-20
author:殷拭

特朗普总统自从他在竞选过程中明确表示他对2015年联合综合行动计划(JCPOA)的极度厌恶,在美国,英国,德国,法国,俄罗斯,中国,欧盟和伊朗之间进行谈判,以可核查的方式切断伊朗通往核武器的所有潜在途径,以换取与核相关的二级制裁的救济。

特朗普没有利用他自己的法律权威来停止实施JCPOA,而是在寻找一种方法,使他明显希望退出国会的问题。 国会不应该采取诱饵。

早在7月份,特朗普就要求他的工作人员创建一个“选项”,不要根据国会通过的法规规定每90天进行一次认证,以管理其对JCPOA的监督,即“伊朗核协定审查法”。 2015年( )。

该认证包括与伊朗遵守JCPOA有关的三项规定,以及该协议仍然符合我们重要的国家安全利益的第四项规定。 自交易生效以来,每90天就满意一次。

尽管事实伊朗继续遵守JCPOA,但自特朗普最后一次认证以来,情况或新信息没有任何重大变化,以及他的一些顶级国家安全专业人员,美国以及大多数认为这笔交易符合我们的国家利益,据报道,特朗普将无法进行下一次认证。

根据INARA,未能证明所有四个条件都得到满足,创造了一个为期60天的窗口,允许国会 - 但不是必须 - 根据高度快速的程序立法考虑将“躲避”豁免的尖锐制裁为了实现JCPOA。

但据报道,特朗普预计不会要求国会根据INARA的回拨机制重新实施制裁,这将是美国在当前情况下立即违反该协议的行为。

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2014年1月20日,身份不明的国际原子能机构(IAEA)视察员(第2至第3名左翼)和伊朗技术人员断开了在德黑兰以南约300公里的纳坦兹核电站进行20%铀生产的双层连接之间的连接。伊朗停止生产20%的浓缩铀,标志着世界大国就其有争议的核计划达成临时协议的生效。 KAZEM GHANE /法新社/盖蒂

相反,白宫和该交易的其他反对者显然希望,在未能通过认证造成的混乱局面中,国会将感受到对伊朗实施新制裁的政治压力,据称这是一种在伊朗条款之外做出新的让步的手段。 JCPOA。 即使这不是故意的策略,也可能产生影响。

这种方法的支持者不承认,这种制裁仍然会违反协议,只会导致协议解决得更慢。

幸运的是,国会有一条轻松的前进道路,以避免陷入这个陷阱。 根据INARA,国会可以选择在未通过认证后做任何事情,这将使交易完好无损。 暂且不谈INARA重新制裁制裁的窗口, 有国会中的一些人正在与政府合作修改INARA或旨在“修复”协议的新制裁立法。

国会也应该避免这种被误导的“通过国内立法重新谈判”的 。 我们必须 - 一种借壳企图让国会通过违反我们自己的承诺来立法解决协议的崩溃。

无论是否使用INARA的加急程序或通过正常程序考虑新的制裁法案,如果在这些情况下通过构成美国违反交易的立法 - 国际原子能机构(IAEA) ,而不使用JCPOA本身提供的争议解决程序(恶意的表现),如果没有主要合作伙伴的支持,美国而不是伊朗将会变得流氓并违背其承诺。

特朗普对希尔的支持确保了当美国被孤立而没有我们需要的信誉来解决我们对伊朗的政策目标时,那些投票支持他的战略的国会议员将会受到指责,更不用说真实了我们家门口对朝鲜的核危机。

为了理解如何避免这种结果,我将首先概述INARA的要求,未能提供“合规认证”的后果,并解释为什么国会不应通过国内立法战略启动特朗普的重新谈判。

然后,我将向国会解释以下关于如何确保国内立法不被用作摧毁核协议的后门的以下经验法则:首先,我们的国内法不应修改重新实施制裁或我们的JCPOA承诺继续履行伊朗JCPOA合规以外的问题。

其次,旨在改变核协议的新制裁将违反协议,应该不在谈判桌上。

INARA坚果壳

INARA于2015年5月颁布,当时谈判代表甚至不确定是否会达成最终协议。 它的主要目的是让国会就美国能否实施我们已经成为政治足球的未来核协议的结束进行投票。

这是一个高风险的主张,因为没有投票会在它有机会实施之前杀死这笔交易。 从这个意义上说,它也违背了最终协议本身的顺序步骤方法 - 美国的制裁救济承诺只是在伊朗采取重大的,有时是不可逆转的步骤来严重限制其核计划并接受极其强大的监督和透明度制度之后才开始实施,该交易的关键要素是永久性的。

2015年夏天,国会未能否决美国实施JCPOA的行为。 在国际监测下,伊朗实际拆除了大量的核基础设施,运出了98%的浓缩铀,将混凝土浇注到其唯一能够生产武器级钚的反应堆的核心,使其永久无法运行,并实施严格的透明度其核计划的措施。

在原子能机构于2016年1月核实这些步骤后,美国和欧盟暂停了与核有关的二级制裁。

在经历了INARA的第一次挑战之后,特朗普对JCPOA的普遍厌恶使得一系列完全独立的INARA条款成为人们关注的焦点:在交易生效时产生了严格的报告和认证要求。

除履行国会的监督责任外,这些条款旨在使奥巴马政府在解决违规问题方面缺乏灵活性,而国会不再对美国是否应该继续参与交易发表意见。

为此,INARA不包含一个,而是两个触发快速通道机制的触发器,国会可以选择终止美国参与该交易。 具体而言,如果撤回这些触发因素之一,国会有一个60个日历日的窗口,在该窗口中,它可以选择使用极其快速的程序来重新实施与实施JCPOA而暂停的核相关制裁。

如果法律恢复了为实施交易而放弃的法定制裁并禁止“进一步”制裁以实现JCPOA,立法将有资格根据INARA的快速程序进行审议。 加快程序的设计是有效的,并且一旦启动就很难停止。 也许最突出的例子是他们只需要50张选票就可以绕过参议院的协议要求。

让我们更仔细地看看这两个触发器中的每一个,以了解政府的选择和国会的前进道路。

INARA的国会考虑快速反击的双重触发器

1.“重大违规”要求

首先,INARA要求总统在收到“有关伊朗可能发生的重大违规或违规事件的可靠和准确信息”的10个日历日内向国会报告。在此报告之后,总统必须在30日历内向国会提供决定。关于“潜在重大违规或合规事件”是否构成“重大违约”的日子。

虽然“ ”是“维也纳条约法公约”(第60条)中的一个定义的术语 - 而且对于像JCPOA这样的非约束性安排通常没有太多突出的内容 - 国会制定了一个独特的定义在INARA,可以说是一个较低的门槛。 根据INARA,“重大违约”是指未能履行“实质性”的JCPOA承诺:“(A)有利于伊朗的核计划; (B)减少伊朗实现核武器所需的时间; 或(C)偏离或破坏[JCPOA]的目的。“如果执行委员会认为存在”重大违约行为“,则向国会提供的决定必须包括伊朗是否”痊愈“了违规行为或行为或失败。导致违规的行为,伊朗必须采取的行动,以及伊朗努力这样做的地位。

因此,至少在重大违规方面,INARA明确考虑国会将考虑在考虑回拨之前是否可以解决重大的实施问题。

这是有道理的,因为美国放弃了这笔交易。 引人注目的是,没有迹象表明INARA的重大违规行为已经或将会被触发。

2.“合规认证”要求

其次,正如讨论的话题,包括我们在的朋友们所讨论的 ,INARA要求总统每90天证明满足四个条件:

  • “伊朗透明,可核查,并完全执行协议;”

  • “伊朗没有对该协议进行重大违规,或者,如果伊朗实施重大违约,伊朗已经解决了重大违约行为;”

  • “伊朗没有采取任何行动,包括可能大大推进其核武器计划的秘密活动;”

  • “根据该协议暂停与伊朗有关的制裁”是“适当的,与伊朗就其核计划采取的具体和可核查的措施相称”,并且“对美国的国家安全利益至关重要”。

与上述重大违规规定类似,前三个分支与伊朗遵守JCPOA有关。 但是,第四个分支与合规无关。 未能根据第四个分支进行认证并不意味着伊朗违反了其核承诺(标题“合规认证”对于第四个分支是一个误称)。

与重新审核的重大违规触发器不同,合规性认证不要求总统向国会提供有关导致合规性问题的原因或解决问题的工作状态的信息。

它只调用二进制确定是否满足每个插脚。 尽管国防部长马蒂斯最近作证说,留在JCPOA 美国 ,但据报道,这是特朗普政府正在走向的方向。

特朗普未能认证的所谓策略及其无效的原因

特朗普政府正在寻求这种非认证和实施新的制裁方法,作为寻求核协议“修复”的杠杆,例如延长十年后日落的某些规定或增加新的问题。范围。

然而,正如拜登副总统的前国家安全顾问科林·卡尔所解释的那样,试图通过违反我们的承诺或威胁这样做而重新谈判正在起作用的多边安排将是完全愚蠢的。

即使是我们的亲密盟友,这种做法也会让我们孤立和不信任,导致杠杆率远远低于我们现在的杠杆率,而不是更多。 前白宫中东,北非和海湾地区协调员菲尔•戈登(Phil Gordon)恰当地将重新谈判的前景描述为“ 。

这些部分和解释了为什么在谈判时非核问题不包括在JCPOA中。 这些原因在今天同样重要,包括在如何解决无核问题方面缺乏国际共识,以及在解决核潜在威胁的优先权的情况下,不接受核领域的额外妥协的合理战略决定 - 武装伊朗。

由于JCPOA四个角落的这一单一焦点,我们有一个更强大的核协议,在其范围之外开辟了解决非核问题的其他方式。

同样,我们要清楚的是,25年10年,15年,20年之后交易某些条款的落日并没有造成伊朗永远被允许争夺核武器的漏洞 - 关键的核查和监督条款,以及禁止伊朗追求核武器,永不过期。

因此,我们不应该假设欧洲和亚洲将加入我们重新实施他们只是默许(违背他们自己的经济利益)的二级制裁,以便在核问题上实现外交解决方案,以便追逐 - 称为“修复”。

如果我们打破我们的话,几乎可以肯定的是,我们将留下世界上最糟糕的世界 - 一个不受约束的伊朗核计划,在我们比以往任何时候都更需要它来解决真正的 时,美国的严重受损 ,无法团结我们的盟友,以解决动荡地区制造不稳定的根源。

未通过认证后对国会的考虑

如果特朗普未通过认证,国会的选择是什么? 在根据INARA或其他方式投票之前,会员应该考虑哪些因素?

1.什么都不做

如果拉回两个触发反弹的触发中的任何一个,INARA提供60天的期限,国会可以通过上述快速回拨机制阻止美国实施交易。 但主要是行政部门的制裁豁免(以及许可活动)履行我们的承诺,并且这些行政行为不会受到INARA认证的影响, 除非国会利用快速程序和通过快速立法。

虽然国会给了自己一个与INARA迅速退出协议的机会,但它没有把自己置于总统的立场。 考虑到特朗普决定不进行认证的情况,一次不采取行动是适当的国会回应。

出于多种原因,我们应该极其警惕国会在决定不进行认证后必须采取的任何主张。

首先,国际原子能机构最近确认伊朗继续遵守,这一事实并未存在严重分歧。

其次,尽管哈利大使提出相反的论点,但很难直言不讳地说,根据交易范围之外的问题,交易的“ ”已经被违反。

第三,更重要的是,鉴于特朗普似乎走向何方,未能根据INARA更主观的第四爪进行认证,仍然是制造假装。

自该协议生效以来,制裁暂停对美国国家安全利益至关重要的证明已经过了90天,自上次特朗普政府取得此认证以来,没有任何重大变化:伊朗没有发生重大合规事件,没有我们提供的制裁救济水平发生了变化,我们最重要的盟友对该协议的看法没有变化,原子能机构的核查报告没有改变,表明它正在发挥作用。

基于国家安全利益分类的扣缴证明显然只是要求国会承担杀害交易风险的另一个借口。

最后,如果各方在未来几年继续实施JCPOA(我非常希望如此),那么真正的合规事件有可能在未来的某些时候证明国会的关注。

各位议员现在应该明确表示他们认真对待他们的监督职责,并坚持尽职尽责和充分的信息,然后再考虑回复。 鉴于特朗普对合规行为大吼大叫,成员们可能想澄清一下,如果将来存在严重的合规问题,在决定是否投票回购时,他们会考虑一系列因素,包括:任何重大违约的基础通知或未通过认证; 所提供信息的可靠性,准确性和彻底性; 政府是否与JCPOA参与者真诚合作,以解决可能存在的任何重大问题 - 例如通过联合委员会或JCPOA的争议解决程序; 美国核专家,国际原子能机构,我们的情报界和我们的JCPOA实施伙伴是否分享总统的评估; 如果有必要重新实施基于严重和无法解决的违约行为的制裁,是否有一个连贯和可实现的战略。

2. 不要试图利用国内制裁立法来试图重新谈判

如果特朗普政府正在制定修改INARA的提案,正如暗示的那样,国会应该拒绝承担白宫的用水。 INARA已经是一项令人难以置信的严格和详细的法规,它提供了前所未有的国会监督水平,并以快速回拨的形式拥有真正的牙齿。

如果国会必须修改INARA - 例如,删除繁重的认证要求,以便只有更明智但仍然相当严格的重大违规条款触发60天的窗口,以便考虑在快速程序下快速恢复 - 一些简单的规则应遵循拇指以避免折叠交易。

首先,不应对将与核有关的制裁重新强加于JCPOA遵守之外的问题联系起来进行修改。 INARA要求详细报道JCPOA范围之外的问题,例如伊朗的弹道导弹计划及其对恐怖主义的支持,但这些问题并没有被引入重大违规或合规认证规定,正是因为将这些问题与这些问题联系起来。 -JCPOA问题将是违反我们在交易中的承诺的可靠方法。

这是两党对INARA通过的理解以及必须遵守的路线。 任何试图修改INARA以回避超出交易范围或实现新的让步的问题的企图都必须被宣布为:它是利用国会违反美国在该交易下的承诺的另一种方式。

作为一个相关的过程问题,快照不应该是强制性的或自动的。 就目前而言,INARA并没有将国会的手与总统的观点联系起来,这是一件好事。 善政要求国会允许自己有能力进行尽职调查,然后根据当时的具体事实和情况决定是否承担放弃交易的风险。

投票支持强制性或自动回拨机制的国会议员可能会被指责将国会的责任推到一边,特别是如果行政部门滥用其自由裁量权,而且会受到国会的批准。

最后,除了对INARA的潜在修正之外,国会在新的“无核”制裁方面应考虑哪些因素? 今年早些时候,国会通过了旨在解决伊朗其他破坏稳定活动的立法。

首先坚持要求政府解释如何执行这些现有的无核制裁是明智之举。 国会还应该推动政府采取其他措施的现实战略 - 从旨在缓解地区冲突的严肃外交到加强执法和与盟国的情报合作,以破坏伊朗支持恐怖主义及其弹道导弹计划 - 新的制裁法案。

如果国会决定必须通过新的制裁立法,无论是在未能证明还是未来的道路上,我们都必须警惕穿着羊皮的狼。 可以制定新的制裁立法,以遏制不与我们的JCPOA承诺相抵触的吸引人的因素,但我们必须对所谓的“非核”制裁法案采用相同的经验法则。

如果任何新制裁的目的是改变核协议的条款(例如试图改变日落),那么新的制裁就是新的“核相关”制裁和违反我们的承诺。 如果一项法案将“非核”问题与我们的JCPOA承诺的持续履行联系起来,那将是美国国会立法规定美国违反该协议的另一种手段。

简而言之,违背我们的承诺将无助于我们实现我们的安全目标。 国会必须认识到这样一个现实:美国不能通过国内立法单方面地重新谈判我们的盟国所支持的多边安排 - 而这正在实现其切断伊朗所有通往核武器的潜在途径的既定目标。

在我们应该集中精力采取措施提高我们的信誉和保留外交选择以应对我们面对朝鲜的真正核危机的时候,国会必须成为阻止那些使我们进一步陷入孤立和混乱的人的堡垒。

最近担任总统特别助理,总统助理律师和国家安全委员会(NSC)副法律顾问。 她曾任职于法律顾问办公室,政治军事事务办公室和法律顾问特别助理。